《厦门经济特区养犬管理办法（修改）》是2021年市人大常委会增补的法规正式项目。起草单位市公安局将《厦门经济特区养犬管理办法》（以下简称《办法》）修订送审稿报送审查后，我局即按照立法程序的要求，抓紧开展了审查工作，形成了《办法（修正草案）》提请市政府研究。2021年9月4日，市政府第150次常务会议研究通过了《办法（修正草案）》。同年9月9日，市政府以法规议案的形式将《办法（修正草案）》提请市人大常委会审议。现将《办法（修正草案）》公开征求意见和采纳情况说明如下：
一、公开征求意见情况
我局在立法审查过程中，主要采取以下方式公开征求意见：一是书面征求了市委宣传部、市委政法委、市委编办、市委文明办，市人大、政协相关专委会，各区政府，市政府有关部门，基层立法联系点以及轨道集团、公交集团、市政集团等共51家单位的意见；二是召开了由市委文明办、各区政府以及市公安局、发改委、财政局、建设局、农业农村局、卫健委、市场监管局、市政园林局、执法局等涉及养犬管理的主要单位参加的部门征求意见会；三是实行开门立法，通过网络公开向社会征集立法意见，广聚民意、汇集民智。经广泛征求意见，共收到各类意见、建议150余条。综合各方面意见、建议，我局会同起草单位，并邀请市人大相关专委会提前介入指导，对《办法》修订送审稿进行了多次研究和反复修改，吸纳了大部分的意见和建议，形成了法规修正草案于2021年8月20日提请市政府研究。同年8月27日，市政府分管领导陈育煌副市长召开专题会议，组织全市涉及养犬管理的主要单位就修正草案相关问题进行了进一步协调和明确，会后，我局会同起草单位根据专题会议意见对法规修正草案进行了再次修改，形成了《办法（修正草案）》提请市政府常务会议研究审定。
二、相关意见采纳和修改情况
从书面征求意见、召开部门征求意见会以及向社会公开征求意见的情况看，相关各方对《办法（修正草案）》的意见和建议主要集中在以下几个方面：
（一）关于养犬管理工作机制
现行《办法》确立了公安部门主管、城市管理行政执法部门执法、其他部门分工负责的养犬管理工作机制。在征求意见过程中，有部门认为养犬管理的主管部门是公安部门，建议由公安部门开展养犬执法工作。经研究认为，《办法》自2007年施行以来，我市已经形成了公安部门主管、城市管理行政执法部门执法、其他部门分工负责的工作格局并积累了工作经验，修订《办法》若对部门职责做重大调整，将不利于养犬管理工作稳定开展；针对征求意见过程中部门反映的缺乏执法手段、专业力量等问题，《办法（修正草案）》围绕进一步优化工作机制作了以下规定：一是增加建立养犬管理联席会议制度，明确由公安、建设、农业农村、卫生健康、市场监督管理、市政园林、城市管理行政执法等单位作为成员单位，加强养犬管理的部门联动和协调配合；二是压实主管部门职责，明确公安部门组织实施联席会议制度、牵头协调解决执法问题、推进联合执法等职责；三是细化配合部门职责，根据《动物防疫法》等上位法规定，对农业农村主管部门、街道办事处（镇人民政府）在动物防疫、流浪犬只和死亡犬只控制等方面的职责进行了明确，保障相关工作落实（《办法（修正草案）》第一点）。
（二）关于养犬基层治理
养犬管理是基层治理的重要事项，此次修订《办法》侧重加强养犬自治管理，对业主委员会、物业服务人、居（村）民委员会参与养犬管理作了相应规范。在征求意见过程中，相关意见主要集中在两个方面：一是关于物业服务人的职责定位，有部门认为物业管理区域内的养犬管理是物业服务人的当然义务；有部门认为物业服务人对物业管理区域事项进行管理是基于物业服务合同而非其法定职责，建议《办法》从赋权角度引导物业服务人配合相关管理部门做好小区养犬管理。二是关于居（村）民委员会的职责定位，有部门认为居（村）民委员会属于基层群众自治组织，不宜将行政管理职责转移给居（村）民委员会，建议相关行政管理部门加强对居（村）民委员会的工作指导，引导居（村）民委员会积极参加养犬自治管理工作。经研究认为，地方立法应当区分行政管理与居（村）民自治管理，但调动基层自治力量参与养犬管理具有积极意义。为此，《办法（修正草案）》综合相关各方意见，结合法理与可操作性，增加了物业服务合同签订、加强养犬管理自治工作指导以及居（村）民委员会、物业服务人督促文明养犬、劝阻违法养犬行为、调解养犬纠纷等内容（《办法（修正草案）》第三点、第四点）。
（三）关于分区域管理
随着特区城市建设范围扩大，此次修订《办法》拟将法规适用范围扩大到全市。但考虑到岛内外、岛外四区之间的城市化进程存在差异，《办法（修正草案）》拟实行分区域管理制度，即在全市区分重点管理区和一般管理区，对重点管理区考虑到人口密度、城市管理等因素实行一户一犬等更为严格的管理措施，同时给予区政府划定区域、制定具体管理措施的部分权限，以兼顾区域发展的差异。在征求意见过程中，有部门认为有必要在立法中直接明确将全市的城市建成区纳入重点管理区，以增强法规的刚性约束。经研究，《办法（修正草案）》采纳了上述意见，规定“重点管理区是指思明区、湖里区，岛外各区的城市建成区，以及其他由各区人民政府划定的区域”（《办法（修正草案）》第六点）。
（四）关于一户一犬管理
在征求意见过程中，对在重点管理区内实行一户一犬管理的相关意见主要集中在一户一犬的合理性、可操作性方面，比如，有社会意见认为重点管理区人口密集，养犬容易引发犬吠噪音、粪便污染甚至人身伤害等问题，建议重点管理区禁止饲养犬只；有社会意见认为犬只属于伴侣动物，重点管理区限定每户养一只太少，且如何处理已有的一户多犬情况，应在法规中明确；有部门提出，养犬登记实践中难以准确界定“一户一犬”，容易引发争议。经研究认为，养犬管理既要尊重养犬人的意愿，也要兼顾其他社会居民的生活，更为重要的是要提升文明养犬的意识。现行《办法》从登记、管理、执法环节对实行一户一犬、文明规范养犬、无证养犬执法已经作了较为全面的规定，需要全社会共同遵守，也需要相关管理部门加强监督管理推动法规落实。综合考虑各方面意见，《办法（修正草案）》延续了《办法》的管理思路，在重点管理区内仍实行一户一犬管理，对一般管理区适当放宽管理要求，允许一人饲养一只犬，以此平衡社会各方利益（《办法（修正草案）》第八点），如何把握“一户一犬”的认定标准，由登记部门在实践中予以把握。此外，《办法（修正草案）》还增加了建立领养制度的相关规定，以解决无证犬只的收容养护问题（《办法（修正草案）》第十八点）。
（五）关于烈性犬、大型犬饲养
关于烈性犬饲养，在征求意见过程中，有部门认为部分农村地区存在饲养烈性犬情形，建议先行在重点管理区内禁止饲养烈性犬。经研究认为，烈性犬具有较强攻击性，法规不宜放松管理，为此，《办法（修正草案）》仍保留了现行规定，在全市范围内禁止饲养烈性犬。
关于大型犬饲养，在征求意见过程中，有社会意见认为大型犬不属于禁养犬，有些大型犬甚至很温顺，建议允许饲养大型犬。经研究，《办法（修正草案）》采纳了上述意见，删除了现行《办法》“禁止携带烈性犬、大型犬进入本经济特区”中“大型犬”的规定。（《办法（修正草案）》第十三点）。
（六）关于犬类食品销售
在征求意见过程中，有部门认为现行《办法》中有关养犬服务的商店不得同时销售人用食品等相关规定没有上位法依据，且在执法实践中也没有相关案例，建议删除涉犬食品销售相关规定及其处罚条款，按照国家食品安全法执行；起草单位认为禁止养犬服务的商店同时销售人用食品等相关规定，对于减少人畜共患疾病具有积极意义，《办法》修改后要扩大到全市范围实施，养犬管理要求不宜放松。经研究认为，地方性法规有权对涉犬食品销售行为作出比国家法律更为严格的规定，涉犬食品销售行为不是单纯的食品安全问题，还涉及到疫病防控，故《办法（修正草案）》保留了相关规定，对上述部门意见未予采纳。
（七）关于犬类收容领养
在征求意见过程中，有社会意见建议立法鼓励社会力量收养流浪犬以及养犬人自愿送交犬只；有部门建议由政府设立犬类收容场所，养犬人弃养的犬只可直接送至犬类收容场所收容处置，并建立和完善犬只领养制度。经研究，《办法（修正草案）》采纳了上述意见，规定市人民政府统筹规划建设犬类收容场所，负责收容流浪犬只、没收犬只和养犬人自愿送交的犬只，城市管理行政执法部门负责指导犬类收容场所建立犬只领养制度，允许按照规定领养无主犬只（《办法（修正草案）》第十八点、第十九点）。
（八）关于死亡犬只、流浪犬只处理
关于死亡犬只处理，在征求意见过程中，有部门指出实践中存在将犬只尸体自行掩埋或混入生活垃圾的情形，建议立法予以规范。经研究，《办法（修正草案）》采纳了上述意见，增加了养犬人将死亡犬只送交指定的收集点，以及严禁将死亡犬只自行掩埋、混入生活垃圾的规定（《办法（修正草案）》第二十一点）。
关于流浪犬只处理，在征求意见过程中，有部门建议根据《动物防疫法》的规定，在法规中明确街道办事处（镇人民政府）做好流浪犬只的控制、处置工作。经研究，《办法（修正草案）》采纳了上述意见，规定了街道办事处（镇人民政府）的犬只强制免疫、流浪犬只控制和处置、收集处理和溯源死亡犬只等职责，并明确流浪犬只由街道办事处（镇人民政府）负责控制并送至犬类收容场所收容（《办法（修正草案）》第一点、第二十二点）。
（九）关于行政处罚
在征求意见过程中，相关部门围绕执法主体提出了较多意见，主要集中在以下方面：一是对饲养烈性犬、犬只伤人、犬只违反规定携带至公共场所等处罚，有部门认为应由主管部门公安部门统一执法；二是对非法从事经营性犬类销售的处罚，有部门建议调整为市场监管部门处罚；三是对私自处理犬只尸体的处罚，有部门建议由农业农村主管部门按照动物防疫法律法规进行处罚。经研究并经市政府专题会议协调，《办法（修正草案）》对其中合理、可行的意见、建议予以了采纳，同时为了加强部门间的执法配合，《办法（修正草案）》专门增加了联席会议制度和联合执法机制，以解决征求意见过程中反映的执法难问题（《办法（修正草案）》第一点）。
（十）关于烈性犬名录
在征求意见过程中，有社会意见认为现行公布的名录中将以中华田园犬为代表的具有饲养普遍性的部分犬种列为烈性犬欠缺合理性；有部门建议编制烈性犬名录增加社会公开征求意见程序，以增强名录编制的科学性。经研究，《办法（修正草案）》采纳了上述意见，规定制定烈性犬名录应当征求社会公众意见（《办法（修正草案）》第三十点）。
根据相关意见和建议，我局还对《办法》在立法技术和文字表述等方面作了相应修改和完善。
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