一、起草背景
2020年，我市出台了《厦门市地下空间开发利用办法》（厦府办规〔2020〕8号，以下简称“《办法》”），并配套出台了多项政策文件，基本构建了我市地下空间开发利用的制度体系，为厦门地下空间开发利用及监督管理提供了重要依据。
近年来，中共中央、国务院及自然资源部对于全面加强资源节约工作、统筹推进城市地下空间合理开发利用提出了更高要求：《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面加强资源节约工作的意见》提出“推广土地立体开发，鼓励交通枢纽等大型基础设施建设项目综合开发利用地上、地下空间”；《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号）提出“探索地上地下空间综合利用的创新举措”；《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号，以下简称“《指导意见》”）对地下空间规划统筹引领、供应政策体系、建设项目规划管理等方面做出了系统性的工作部署。为贯彻落实上位政策要求，我局组织编制了《厦门市地下空间开发利用课题研究》《厦门市地下空间专项规划（2021-2035年）》（2025年4月批复，以下简称“《专项规划》”），已在全市形成了地下空间综合开发的新理念共识，指导厦门市地下空间向着综合化、系统化、深层化发展。
目前《办法》即将到期，且《办法》的修订工作已纳入2025年度市政府重大行政决策事项，需开展《办法》的实施评估并完成修订。因此，我局适时启动《办法》修订工作，落实部委、省、市政府对地下空间综合开发利用的要求，持续优化我市地下空间开发利用保障措施，科学利用城市地下空间资源，优化城市规划布局和国土空间开发。
二、起草过程
（一）2025年2月，我局对《办法》开展后评估，并征求各有关单位、各区以及局内相关处室、分局对于《办法》的修订意见。经评估，《办法》及配套政策文件从规划编制、出让方式、功能用途、使用年限、不动产登记等方面做出了明确规定，在理顺地下空间开发利用流程、优化审批程序等方面起到了积极作用。但在地下空间开发利用的新形势和新要求下，《办法》仍体现一定的局限性：一是《办法》规定的规划体系尚需健全，未充分衔接最新国土空间规划体系。二是地下空间用地管理制度尚需完善，缺少对市场主体开发利用地下空间的鼓励机制。三是对地上地下空间一体化开发利用缺少综合统筹。
（二）2025年3月，我局深入研究深圳、成都、杭州、上海等城市近年来出台的地下空间开发利用法规规章，分析各地提出的规划体系、用地体系、建设使用体系，结合厦门实践经验总结可借鉴的经验。
（三）2025年3月至6月，我局根据相关研究和修订建议对《办法》进行了初步修订，在进一步征求我局相关处室、分局意见后，6月16日通过局长专题会研究，根据会议意见修改形成修订草案征求意见稿，并通过评审会征集专家意见。
（四）2025年7月2日通过局务会研究，现已根据会议意见修改形成《办法》（修订草案送审稿）。
三、征求意见和采纳情况
（一）《办法》修订前，共收到27条修订建议，其中已采纳18条，未采纳9条。
（二）6月17日至6月21日，《办法》（修订草案征求意见稿）征求各有关单位、各区、指挥部的意见，共收集17条意见，其中已采纳13条，部分采纳4条，具体详见附件3（征求意见采纳情况）。
（三）6月17日至7月17日《办法》（修订草案征求意见稿）进行外网公示，未收到反馈意见。
四、主要修订内容
《办法》在原有主要内容不变的前提下，结合原办法使用情况，依据《指导意见》等文件，参考地下空间开发先进城市管理经验，修订以下内容：
（一）明确规划编制体系
1.落实《指导意见》提出的分层规划、复合利用要求，建立市级、片区级地下空间专项规划编制体系。在市级专项规划层面，统筹城市空间分层规划和资源复合利用，要求明确竖向分层划分和地下空间重点片区范围等内容，促进城市功能布局优化（第六条）。在片区级专项规划层面，强调地上地下空间协同，要求明确地下空间建设规模、使用功能、竖向高程等要求，经审查同意后纳入相关片区详细规划的地下空间篇章（第八条）。
2.涉及多个地块成片开发建设或者在地下空间重点片区开发建设的实施方案，应进一步明确地下空间开发边界、配套建设要求和连通方式等内容，经审查同意后实施（第九条）。
3.明确规划条件确立依据。实施供地前，市资源规划主管部门应根据经批复或审查同意的详细规划和实施方案核定地下空间建设项目的规划条件。详细规划和实施方案未明确地下空间的规划要求的，根据规划管理技术规定核定规划条件（第十条）。
4.明确地下空间开发利用正负面清单，除科学合理布局地下交通、应急防灾、人防工程、综合管廊、环境保护等城市基础设施和公用设施外，鼓励合理布局商业、仓储、物流设施以及体育、文化等项目，禁止布局居住、学校、托幼、养老等项目（第十一条）。
5.强化与轨道的衔接。明确国土空间规划编制时，应统筹考虑轨道站点与周边建（构）筑物的连通需求（第六条）。涉及轨道交通等地下公共交通设施的建设项目应在实施方案编制时同步开展交通一体化深化设计（第九条）。
6.强化信息化支撑。结合我市正在开展的地下空间资源调查和应用体系建设等相关工作，规定由市资源规划主管部门建设全市统一的地下空间设施数据库和地下空间综合管理信息平台（第四条）。
（二）健全用地管理体系
1.健全地下空间建设用地供应方式。落实《指导意见》相关规定，细化可以协议出让（租赁）国有地下空间建设用地使用权的情形，如城市地下公共交通设施配套同步建设且不能分割实施的经营性地下空间、宗地内及宗地间的地下连通通道等（第十二条）。
2.根据《厦门市自然资源和规划局 关于建设项目利用红线外周边地下空间有关事项说明的函》（厦资源规划函〔2022〕182号）细化建设项目利用红线外周边地下空间有关事项。明确已批建设项目利用红线外周边地下空间的申请条件、供应方式、审批流程（第十三条），以及相应的转让和抵押权能（第二十九条第四款）。
3.优化经营性出让项目增加地下空间用途的审批事项。允许适当增加与地表建设用地使用权相同的用途，所增加的地下建筑面积不涉及土地用途调整，由市资源规划主管部门组织专家论证并公示无异议后，依法签订补充合同。在符合规划、安全、环保等要求的前提下，允许增加地表建设用地使用权土地用途以外的其他用途，由市资源规划主管部门按规划条件变更程序报市政府批准后，依法签订补充合同（第十四条）。
4.实施差别化的地价支持政策。实行地价向下递减的优惠政策；利用公共管理与公共服务用地、公园与绿地的地下空间，建设面向社会提供公共服务的非营利性地下停车设施的，可不收取土地价款（第十六条）。
（三）优化建设管理要求
1.强化底线要求。严格规划条件落实，任何单位和个人未经批准不得擅自改变地下空间的使用功能、规划条件和土地用途（第十八条）。
2.保障基础设施和公共服务设施建设需求。建设单位开发利用地下空间的，如有必要的基础设施和公共服务设施建设需要，地下空间建设用地使用权人应予支持配合，空间使用应优先满足必要的基础设施和公共服务设施建设要求（第十九条）。
3.明确建设环节的连通要求。地下空间工程建设按照详细规划涉及地下连通工程的，建设单位、地下建设用地使用权人或者地表建设用地使用权人应当履行地下连通义务。明确先建、后建单位的时序协同，先建单位应当按照规划要求和有关设计规范建设用地红线内连通通道并预留地下连通工程的接口，后建单位负责后续地下连通通道的衔接（第二十条）。
4.明确地下空间建设的安全要求与建设监管规定。对地下空间建设工程的设计和项目施工阶段提出环境保护、防洪防潮、排涝、结构安全等方面的要求（第二十二条）。未依法取得建设工程规划许可或者未按照建设工程规划许可的内容进行建设的，由资源规划主管部门责令停止建设并限期改正（第二十三条）。建设单位应当自地下空间建设工程竣工验收通过之日起 3 个月内向城乡建设档案管理机构报送符合国家、省、市相关标准和规范的地下空间建设工程档案资料（第二十四条）。
（四）优化使用管理要求
1.鼓励探索分层登记。落实《指导意见》对于分层登记的相关规定，明确地下空间不动产登记要求，鼓励探索实行三维地籍管理（第二十六条）。
2.对相邻关系及地役权作出相关规定。地下空间分层开发利用，涉及使用他人取得的地表建设用地修建的，应当依法与其签订地役权合同，并可向不动产登记机构申请地役权登记（第二十八条）。
3.明确损害责任规定。地下空间开发利用过程中对已经依法设立的用益物权、建（构）筑物造成妨碍或者实际损害的，应当依法承担相应的民事责任（第三十条）。
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