主持人
各位网友大家好，欢迎参加厦门市人民政府网在线访谈。农村集体预留发展用地（以下简称“发展用地”）是扶持被征地（含海域退养）集体经济组织及其成员的一项安置措施，有利于保证集体经济组织及其成员在土地征收后，依然能拥有长久稳定的收入来源，巩固和壮大农村集体经济。
今天我们邀请到厦门市自然资源和规划局副局长黄铭典先生做客政府网，解读我市农村集体预留发展用地集约高效利用政策措施，并与网民在线交流。欢迎广大网友积极参与，踊跃提问。
主持人
黄副局长您好，欢迎您做客市政府网站。
黄副局长
主持人好，各位网友大家好。
主持人
首先请您给我们介绍一下，什么是农村集体预留发展用地，谢谢！
黄副局长
农村集体预留发展用地，简称“发展用地”，是为了保障被征地（海域退养）的集体经济组织及其成员的收入来源，在征收集体土地（海域退养）时，核定给被征地（海域退养）的集体经济组织用于发展生产的土地。发展用地可用于开发除商品住房以外的，工业、仓储、商业、办公、酒店、租赁住房等整体持有、整体经营的物业。
发展用地作为一项安置措施，有利于保证农村集体经济组织及其成员在土地征收后，依然能拥有长久稳定的收入来源，进而巩固和壮大农村集体经济。
主持人
我市发展用地政策是从什么时候开始实施的，实施的效果如何？
黄副局长
我市自1991年开始施行发展用地政策，截至目前全市已批发展用地164宗，土地面积约531公顷。不少发展用地项目经过村集体自行建设或委托市、区国有企业代建运营取得了良好的经济效益，在保障被征地村民长久生计中发挥了重要作用。
如：湖里区枋湖社区发展中心，村集体每年预计分红1.68亿元，村民每人每月分红约2000元；同安区梧侣社区发展用地项目，十年来村民股份分红累计达9837万元，每股分红3.29万元，并相继投资4500万元，用于其他项目的配套建设。
黄副局长
但也有一些项目在开发中也遇到了一些问题：
一是缺乏开发资金。受村集体自身条件限制，大部分村集体目前还无法靠自身能力筹集资金开发建设。
二是合作机制限制过严。部分村集体反映与市、区属国企合作协商缓慢，要求可以引入实力更强的央企、省企或大型民企等进行合作。
黄副局长
三是用地分散影响开发。目前发展用地是按行政村，有的甚至以村民小组为单位规划预留的，导致用地规模小且零散，难以形成规模开发利用。
四是项目选址区位不佳。有些项目选址地处偏远、交通不便，开发建设的难度大，建成后市场培育期长、收益低，对村民增产致富的意义不大。
五是开发类型总体偏少。由于村集体普遍缺乏开发经营经验，多数项目类型为外口公寓、商业店面、酒店，大部分项目经济效益不够理想。
主持人
针对发展用地开发中遇到的这些问题，资源规划部门具体是如何应对解决的呢？
黄副局长
2020年3月，市委办公厅、市政府办公厅印发《关于支持“三农”工作补齐发展短板若干措施的通知》，提出了优化农村集体发展用地开发利用机制的相关要求。按照市委市政府工作安排，由我局牵头起草促进我市发展用地集约高效利用的相关政策。
黄副局长
我局坚持问题导向，按照“体现以民为先、坚持规划先行、保证有序可控、尊重集体意愿、注重全程监管”的原则，通过采取统筹规划优化选址、多元化落实发展用地指标、灵活确定土地用途、适度调整合作机制、加强全链条监管等措施，进一步促进发展用地集约高效利用。相关政策已于2020年11月由市政府办公厅印发施行。
主持人
跟之前的政策相比，新发布的政策主要有哪些创新?
黄副局长
这次发布的政策主要有这些创新点：
一是多种方式落实发展用地指标，除了传统的供地建设方式之外，本次增加了购置房产、货币化补偿两种新的方式。
二是鼓励采取“飞地”的方式，整合跨镇（街）、跨村指标，促进发展用地项目集中连片开发，提高偏远村庄发展用地和小而散的发展用地项目收益。
黄副局长
三是土地用途可灵活调整，对于新供地项目，资源规划部门在核定规划条件时，制定可开发利用的土地用途清单，集体经济组织可灵活选择清单内的土地用途并动态调整。
四是试点扩大合作对象范围，在加强监管的基础上，允许集体经济组织与包括市、区属国有企业在内的各类资信好、实力强的企业合作开发运营。
主持人
新增加的两种发展用地指标的落实方式，具体是如何操作呢？都有哪些具体的要求？
黄副局长
购置房产方式是指，集体经济组织购置其所在区现有已建成的安置小区配套房产、产业园区通用厂房（配套用房）、商业、办公、租赁住房等房产作为发展用地项目经营资产，经区政府核减发展用地指标后给予一定的财政补贴。需要注意的是：
一是集体经济组织只能购置自己所在区的已建成的房产。比如，海沧区的集体经济组织只能购置海沧区的房产，因为涉及区财政补贴；已建成房产指已取得建设项目竣工验收备案的房产，主要是为了避免项目延期建设或烂尾，造成集体经济组织损失。
二是补贴标准由各区政府结合本区实际制定，楼面单价原则上不高于被征地集体经济组织所在区位商业用地基准地价（未修正）的1.2倍。
黄副局长
三是购置房产属以划拨方式供地的，需在办理划拨土地使用权转出让时给予财政补贴。
四是购置产业园区内通用厂房（配套用房）的，应纳入园区统一管理，由区政府、园区管委会、集体经济组织三方签订协议，明确各方权利义务，约定运营管理及收益分配机制。
五是购置的房产应严格按原用地划拨决定书或土地出让合同规定和产权证登记的土地用途、建筑功能及规划条件使用土地和房产。若符合土地用途调整的相关政策，确需变更的，应按规定办理相关审批手续。
黄副局长
货币化补贴方式是指，由区政府统筹核减部分或全部发展用地指标，以货币化形式对集体经济组织进行补偿。需注意的是：
一是货币化补贴方式是一项试点措施，由集美、海沧、同安、翔安四个区可以根据实际，在“新征用地达50亩以上，区政府已按土地征收比例核定发展用地指标的村庄”中选择一些进行试点。
二是补偿款作为集体经济组织发展专项资金，归集体经济组织所有，只能用于可用于购置房产或作为该集体经济组织其他发展用地项目的开发建设经费。购置的房产纳入发展用地项目管理。
三是集体经济组织在签订房产买卖合同或发展用地项目立项后，可以申请拨付专项资金。
四是货币化补偿标准与购置房产的补贴标准一致。
主持人
为什么是按商业用地基准地价的1.2倍来确定补贴及补偿标准呢？
黄副局长
一是发展用地可开发的用途中商业用途的价值最高。发展用地可用于开发建设工业（含通用厂房）、仓储、商业、酒店、办公、租赁住房等整体持有、整体经营的物业，这其中以商业房产的价值最高。
二是在政策研究时，我局选取了一些村庄进行测算，在村庄周边进行商业、办公项目开发的获利空间，大约相当于该区位的商业基准地价的1.2倍。
主持人
据了解，土地用途变更是有严格的要求和程序的，发展用地项目如何做到灵活调整用途呢？
黄副局长
土地用途能灵活调整的，主要是集体经济组织通过新拿地开发建设的项目。对这一类项目，在核定规划条件时，我局根据地块的控制性详细规划情况，制定一个可开发利用的土地用途清单，可以包含若干种用途。在满足安全、环保、规划管控等要求的前提下，项目建设和运营过程中，可灵活选择清单内的土地用途；在不突破计容总建筑指标的前提下，报区人民政府同意后，可重新分配各用途建筑指标。
黄副局长
之后，集体经济组织按资源规划、建设、消防以及环保等部门的规定，申办调整后的建设审批手续。其中，申请时尚未取得规划条件竣工核实的项目，到我局申请办理建设工程规划许可证变更；已取得规划条件竣工核实的项目，到我局申请办理重新核定规划条件、核发建设工程规划许可证，并按规定进行竣工验收。
黄副局长
对于政策发布前已批的项目，原来没有制定土地用途清单的，现在需要调整的，或者需要调整增加清单以外的其他用途的，在满足安全、环保、规划管控等要求的前提下，也可以申请，但需按规定报请市政府研究同意。
主持人
新出台的政策允许集体经济组织与企业合作开发，那么，具体是如何保障集体经济组织的利益不受损呢？
黄副局长
主要有这些措施来保障集体经济组织的利益：
一是合作对象要筛选，不是所有企业都可以，必须是资信好、实力强的企业。
二是集体经济组织持有的股份原则上不低于51％。
三是发展用地项目的建设和运营管理方案，经集体经济组织依法讨论决定后，报区人民政府批准。
四是发展用地项目办理整体产权，产权人为集体经济组织。
主持人
发展用地项目作为集体资产，如何保障集体经济组织成员公平地获得收益呢？
黄副局长
发展用地项目以股份化形式分配收益，一般分为集体股份与个人股份，集体股份的收益主要用于项目管理运营的一些成本支出等，个人股份是行使权利和项目分红的依据。
黄副局长
在股权流转方面进行了限制：集体股转让对象仅限于该发展用地项目享有权益的全体成员，成员个人股为集体经济组织成员的平均持股，不得多占股份。成员个人股不得转让，但可以继承或退出；无人继承的，由集体经济组织持有；退出时，由集体经济组织赎回。这些限制是为了防止两个方面的问题：
一是集体经济组织内部“一股独大”；
二是外部资本对集体经济利益的侵蚀，限制的目的就是要维护农村集体经济组织及其成员的权益，维护失地失海农民的“保底”收益，确保公平公正。
主持人
如何保障发展用地项目成为集体经济组织长久稳定的收入来源？
黄副局长
新政进一步强化了发展用地项目规划、建设、运营全流程监管，主要包括：
第一，产权监管。发展用地项目应办理整体产权，不得分割，产权人为集体经济组织，产权证中备注“该项目为农村集体预留发展用地，只能作整体产权持有，禁止转让，禁止分割销售或以租代售等变相销售”。
第二，出租监管。购置产业园区房产进行出租的，纳入园区统一管理；购置其他房产进行出租的，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。属于租赁住房项目的，项目、房源、合同应依法在厦门市住房租赁交易服务系统备案。住房管理部门加强对格式合同的使用指导，规范租期、租金及押金收取、续租约定等事项。
黄副局长
第三，抵押监管。因特殊情况，发展用地项目确需抵押的，抵押方案应按规定经集体经济组织所在地区政府批准，区政府对抵押用途、额度从严把关，并对实现抵押物处置时的资产回购事项进行明确。
第四，股权监管。这一点在前面已进行了说明。
第五，全链条监管。区政府和相关职能部门应对项目规划、建设、运营进行全链条管理，严禁产生“类住宅”、违法违规改变土地用途和建筑功能、违法违规销售等问题。
主持人
从全链条监管可以看出，发展用地管理涉及多个部门，那么，各部门具体都有哪些职责呢？
黄副局长
发展用地管理除了像常规基建项目一样，涉及建设、生态环境、消防等部门的审批、备案之外，主要还涉及这些部门的职责：
第一，区政府：区政府承担着非常重要的角色，职责包括统筹核定发展用地指标、牵头项目选址、批准建设运营方案、制定财政补贴和货币化补偿标准并具体发放、批准按用途清单调整用途、货币化补偿试点、抵押监管等。
第二，资源规划部门：项目选址、核定规划条件（制定用途清单）、供地审批、工程规划许可、产权办理等。
第三，农业农村部门：股权监管、配合项目选址。
第四，住房部门：出租监管。
主持人
好的，谢谢黄副局长的详细解读。下面，我们看看网友的问题。
老黄（网友）
我们村正在拆迁，我想知道我们可以分到多少发展用地？
黄副局长
发展用地指标全市统一标准控制，原则上，根据发展用地地块容积率情况分类落实，具体标准为：容积率大于等于2.0的，按人均计容建筑面积不大于30平方米落实；容积率小于2.0的，按人均土地面积不大于15平方米落实。按照集约节约用地的相关要求，目前的发展用地项目基本都是按容积率≥2.0核定来规划条件，也就是说按人均计容建筑面积不大于30平方米控制。
刘（网友）
我有看到新发布的发展用地文件，要求集体经济组织作为用地申请人，那我是否可以跟村里的几个人合伙成立一家公司，然后申请发展用地？
黄副局长
文件中说的集体经济组织是有专门所指的，是代表村（社区）集体全体成员利益的组织，部分成员成立的公司不能代表全体成员的利益。经我局征求市农业农村局意见，按照国家关于农村集体产权制度改革的有关精神，文件中的集体经济组织，指在2019年开始，各村级集体经济组织在农业农村部门登记成立股份经济联合（合作）社。
小张（网友）
新发布的发展用地文件中说，如果购买的是划拨房产，在办理划拨土地使用权转出让时才给补贴，划拨补出让需要交地价吗？
黄副局长
利用发展用地指标购置划拨房产的，需跟按常规的划拨项目一样办理划拨补出让手续，补交地价标准和土地使用年限按届时适用的我市地价征收管理若干规定执行。目前适用的是厦府规[2020]10号文，补交地价标准按市场评估价结合剩余年限折算。土地使用年限，非住宅项目政府批准用地之日在1990年5月19日以前的，土地使用年限自1990年5月19日起算；政府批准用地之日在1990年5月19日后的，土地使用期限自政府批准用地之日起算。住宅自房屋建成年份的次年1月1日起算。
郑先生（网友）
我们村经济条件不是很好，即使批了发展用地也没有钱建设，政府能否给我们提供一些扶持？
黄副局长
对于资金缺乏的村（社区）集体，是有一些措施的：一是新发布的政策提供了货币化补偿的方式，集体经济组织可以用发展用地指标换钱，然后购买房产或者开发其他的发展用地项目。二是集体经济组织可以与包括市、区属国有企业在内的各类资信好、实力强的企业合作开发运营，集体经济组织出地、企业出钱建设，收益按比例分配。三是银行提供贷款，据我们了解，农商行、国开行、农行都有开展相关业务。四是农业农村部门关于扶持农村社区股份合作经济项目的相关政策，按不高于项目投资（不含征地拆迁）10%的比例给予扶持，岛内每个行政村最高500万元，岛外最高1000万元。五是住房部门正在开展的中央财政支持住房租赁市场发展试点工作，可对建设租赁住房的发展用地项目提供一些补助，建安成本补贴1000—1500元/平方米、装修成本补贴400元/平方米，企业运营补贴600元/平方米。
陈小姐（网友）
我们村的发展用地项目正在建设中，原来批的时候没有批租赁住房，现在能增加吗？
黄副局长
可以，在符合规划、环保、安全等的前提下，支持原已批发展用地项目调整增加租赁住房用途。集体经济组织可向所在地的资源规划分局提出申请，我局征求区政府和建设、消防、生态环境等部门意见，符合相关要求的，报经市政府研究同意后，即可按程序办理增加租赁住房用途。
山顶（网友）
东坪山上集体土地被政府提供给国企使用，东坪山上的村民能否享受集体预留发展用地呢？
黄副局长
根据《厦门市农村集体预留发展用地管理暂行规定》，发展用地指标由集体经济组织所在区政府统筹核定，各区也制定了指标核定的相应细则，思明区东坪山片区的具体情况可咨询东坪山片区发展提升办吴副主任，电话13806041680。
主持人
非常感谢黄副局长做客市政府网站，也谢谢广大网友的参与，本期访谈到此结束，再见。